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26 de junio de 2012

El extensionismo rural en México

     
                       
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El extensionismo rural en México

GLADIS UGALDE VITELLY. REVISTA DEL CENTRO DE ESTUDIOS DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS...

En México, a lo largo de la historia reciente, el extensionismo se ha definido de diferentes formas, actualmente se dice que es el servicio prestado por personal de las instituciones de educación y de investigación que facilita el acceso al conocimiento, la información y las tecnologías, a productores, grupos y organizaciones económicas rurales y a otros actores del sector agropecuario, pesquero y acuícola.

Durante los años sesenta, los servicios de apoyo a los productores del sector rural se blindaron en la lógica de difundir los elementos tecnológicos básicos para incidir en una mayor productividad y, bajo este enfoque, se constituyeron instituciones y centros de investigación agropecuaria a nivel nacional.

En este sentido, el esquema de extensionismo rural surge bajo el supuesto de “extender” prácticas de producción más eficientes a campesinos que necesitaran mejorar sus sistemas de producción y que demandaran lo que se les ofrecía: tecnología. Los técnicos eran trabajadores al servicio del Estado que brindaban atención a las unidades de producción rural de forma individualizada; su pago era fijo por nómina. La participación de los productores era pasiva, es decir no participaban, sólo recibían la orientación del extensionista.

En la década de los ochentas, la entonces Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (sarh) contaba con alrededor de 25 mil empleados, entre los que destacaban extensionistas, agrónomos, veterinarios, técnicos medios y prácticos, éstos operaban los programas de extensión dando servicio a las organizaciones de los productores. Este tipo de programas se eliminaron de 1988 a 1994 por la gran crisis económica que vivía el país y la población rural padeció un periodo crítico de desarrollo.

En 1995, de la mano de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (sagarpa), regresan los programas orientados al extensionismo, pero con un nuevo esquema el cual estaba enfocado a la transferencia de tecnología, sin tomar en cuenta que la mayoría de las empresas tenía problemas de comercialización, contabilidad y gestión administrativa básica. En ese contexto la gente no era demandante de tecnología, aunque la necesitara. Sin ser empleados de gobierno, pero con un pago mensual, los técnicos formaban parte de una estructura que permitía obtener los apoyos de Alianza para el Campo, un programa de subsidio existente en ese entonces. En ese esquema era muy importante tener personal que ayudara a repartir los beneficios de los programas; sin embargo, no había orientación hacia la formación de proyectos productivos.

En el año de 1996 se restaura el servicio de extensión a través del Sistema Nacional de Extensionismo y Desarrollo Tecnológico (sinder), con el diseño y aplicación de dos programas de extensionismo: el Programa de Capacitación y Extensión (pce) y el Programa Elemental de Asistencia Técnica (peat). Estos pretendían contribuir a que la población rural mejorara sus niveles de vida, y la capacitación se centraba en aspectos técnico-productivos y en la elaboración de diagnósticos, aún así la participación de los productores siguió siendo pasiva.

Posteriormente, durante el 2001, se impulsó la transición del cuerpo de técnicos para que éstos prestaran servicios profesionales de calidad a través del Programa de Extensionismo y Servicios Profesionales (Pespro). Su enfoque era invertir en capital humano para mejorar las capacidades de los productores rurales y de los servicios profesionales ofrecidos en materia de capacitación y extensión para el desarrollo tecnológico.

Para el año 2002 la sagarpa inicia con el Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural conocido como Prodesca, según dicha Secretaría, el cambio más importante fue que el pago por servicios de capacitación, asistencia técnica y consultoría ya no era por mes, sino mediante el pago por servicios. De manera diferente a lo que existía anteriormente, en este programa se establecieron cuatro actividades: la identificación y formulación de proyectos, la puesta en marcha de proyectos, la consultoría o asesoría profesional y capacitación. La consultoría, al igual que la capacitación, podían ser de carácter técnico, comercial o administrativo, este diseño implicaba que en lugar de contar con técnicos pagados por un programa, como ocurría antes, se tuvieran diversos servicios para las organizaciones de productores.

El Prodesca buscaba que la atención hacia la población rural se diera a través de proyectos productivos integrales orientados a cadenas productivas, regiones y grupos prioritarios, con lo cual se consideraban las economías de escala, se favorecían el establecimiento de alianzas estratégicas y el impulso a la innovación, bajo una visión integral de toda la cadena productiva. Este programa, como todos los de desarrollo rural, no estaba orientado a una actividad específica. Eran elegibles por ser beneficiarios del programa los productores con unidades de producción rural de bajos ingresos (menos de 20 hectáreas de temporal, 10 de riego, menos de 20 cabezas de ganado, entre otros). El Prodesca no estaba hecho para los grandes productores, atendía a la población de menor desarrollo relativo, es decir, a los más marginados, de hecho existía un premio de 50 por ciento de subsidio adicional para aquellos servicios en las zonas de mayor marginalidad o del 25 por ciento de subsidio adicional para aquellos servicios que se otorgaran a mujeres, jóvenes e indígenas que son grupos prioritarios.

Para este programa, en lugar de coordinadores de proyectos, se desarrolló un esquema llamado Centro de Calidad para el Desarrollo Rural, el cual contaba con prestadores independientes que se contrataban para la supervisión. Se buscaba que los productores participaran plenamente, desde la elección del técnico hasta la evaluación del trabajo realizado por éste. De tal manera que fue la primera vez que en los programas de extensionismo en México se evaluaba la satisfacción del cliente, es decir de los productores.

Del año 2000 al 2009 se transita del extensionismo clásico al sistema de servicios profesionales privados pagados con recursos públicos.

En el año 2010, con un rediseño en sus programas relacionados con el extensionismo, la sagarpa le solicitó a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) la realización del estudio “Análisis del Extensionismo Agrícola en México”. En dicho estudio destacan los aspectos siguientes:

Desde 2001 la política agrícola y su aplicación tienen fundamento en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, que promueve la generación y diversificación del empleo, garantiza la incorporación y participación de la pequeña agricultura en el desarrollo nacional y da prioridad a las zonas marginales y a los sectores económicamente débiles de la economía rural. En el campo de investigación y extensión, la ley delega su instrumentación a la sagarpa, que coordina los distintos organismos cuya función es la investigación agrícola y la generación de tecnología, entre otros.

El sistema mexicano de innovación agrícola ha sufrido una serie de reformas en los últimos 20 años. Estas reformas fueron impulsadas principalmente por la necesidad de una mayor eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos, la reducción de la nómina del gobierno federal en el sector, y la necesidad de un sector más competitivo al preparar al país para su entrada al Tratado de Libre Comercio (tlcan). En el caso de la extensión agrícola, las reformas resultaron en la disolución del sistema nacional de extensionismo, y se pusieron en marcha instrumentos para fomentar la creación de un mercado de extensión privada en todo el país que apoyara la ejecución de los programas de gobierno a nivel local.

La creación de las fundaciones Produce, que se establecieron en 1996, fue una innovación institucional importante. Se trata de instituciones de gestión privada organizadas a nivel estatal con una entidad de coordinación a nivel federal: la Coordinadora de las Fundaciones Produce (cofupro). Debido al tamaño del presupuesto que manejan, del cual las principales instituciones de investigación utilizan una gran proporción para sus presupuestos operativos y para procedimientos acordados, las Fundaciones Produce son los agentes más influyentes en la determinación del alcance, el enfoque y el contenido de la agenda nacional de investigación agrícola. Para propósitos prácticos, cumplen con la función que fue delegada a otras entidades públicas bajo la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.

Es a partir del año 2011 cuando renace con una nueva visión el extensionismo rural en México con la creación, por parte de la sagarpa, de un nuevo programa denominado Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo Rural. Este programa tiene como objetivo específico fomentar el desarrollo de capacidades de los productores, sus organizaciones, las familias rurales y otros actores que realizan oficios, en los sectores agropecuarios, acuícolas y pesqueros, mediante un sistema nacional de desarrollo de capacidades y extensionismo, que facilite el acceso al conocimiento, información y uso de tecnologías modernas; su interacción con sus socios estratégicos en investigación, educación, agronegocios y el mercado; y el desarrollo de sus propias habilidades y prácticas técnicas, organizacionales y gerenciales, tal y como lo señala el artículo 36 de las reglas de operación, publicadas en el Diario Oficial de la Federación en el mes de diciembre del año 2010, así como los lineamientos específicos del Componente de Desarrollo de Capacidades y Extensionismo Rural.

Este programa en materia presupuestal recibió una propuesta por parte del Ejecutivo Federal de tres mil 940.3 millones de pesos y la Cámara de Diputados aprobó un incremento por dos mil 12 millones, alcanzando un monto total de cinco mil 952 millones para el 2011. Mientras que para el ejerció fiscal 2012, dicho programa se redujo casi un 46 por ciento, con una asignación de tres mil 100 millones de pesos., tal como se muestra en el cuadro 1. La reducción entre estos dos años se debió a que el recurso asignado para este componente en el 2011 no se ejerció en su totalidad, que de acuerdo con la sagarpa se debió a que los diferentes estados de la República no lo ejercieron.

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Es importante señalar que existen diferentes definiciones sobre asistencia técnica, capacitación, desarrollo de capacidades y extensionismo. La asistencia técnica se puede definir como el proceso mediante el cual un prestador de servicios transfiere tecnología y conocimientos especializados en actividades agropecuarias, pesqueras, administrativas, financieras o comerciales, a los productores, grupos y organizaciones rurales.

El concepto de capacitación que se denomina como un proceso formativo a través del cual se desarrollan conocimientos, habilidades, destrezas, actitudes y valores necesarios para el desempeño de un trabajo o una actividad productiva. Mientras que el desarrollo de capacidades se define como la técnica que busca la internalización de saberes y habilidades que permiten a las personas, grupos y organizaciones resolver problemas, desempeñar funciones, tomar decisiones y alcanzar objetivos relacionados con la productividad y competitividad de sus actividades agropecuarias, acuícolas y pesqueras para elevar su calidad de vida.

Como se señaló anteriormente, el extensionismo es el servicio prestado por personal de las instituciones de educación y de investigación que facilita el acceso al conocimiento, la información y las tecnologías, a productores, grupos y organizaciones económicas rurales y a otros actores del sector agropecuario, pesquero y acuícola.

Se concluye que el extensionismo es un servicio que prestan instituciones educativas y de investigación, que la asistencia técnica se encarga de la transferencia de conocimientos especializados, mientras que en la capacitación se desarrollan destrezas y habilidades, y en el desarrollo de capacidades se lleva a la práctica esos conocimientos y habilidades adquiridos para la toma de decisiones.

Lo cierto es que la estrategia del extensionismo que ha dado resultados concretos, es aquella que se basa en la participación de los beneficiarios, siendo éstos los que definen el proyecto de desarrollo por el que se quiere transitar, desde la planeación y ejecución de las actividades, hasta la consolidación de los proyectos de inversión y desarrollo.

Adentrándose a la materia legislativa, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, hacen referencia a la capacitación y a la asistencia técnica; sin embargo, no se menciona al extensionismo rural.

El artículo 27, fracción XX de la Carta Magna dispone que el Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, a fin de generar empleo y garantizar el bienestar de la población campesina y su participación e incorporación en el desarrollo nacional. Asimismo, señala que la actividad agropecuaria y forestal será fomentada mediante obras de infraestructura, insumos, créditos, servicio de capacitación y asistencia técnica.

La Ley de Desarrollo Rural Sustentable, reglamentaria de dicha fracción, reconoce a la capacitación una función esencial en el fomento agropecuario y en el desarrollo rural sustentable, junto con la cultura, la investigación, la asistencia técnica y la transferencia de tecnología (artículo 41).

Además, considera que la capacitación es una responsabilidad permanente de los tres órdenes de gobierno y de los sectores productivos, que debe impartirse tomando en cuenta el grado de desarrollo y consolidación productiva y social de la población; y con criterios de sustentabilidad, integralidad, inclusión y participación.

La Ley de Desarrollo Rural Sustentable propone impulsar el desarrollo rural integral vinculando todas las fases del proceso, desde el diagnóstico y la planeación, hasta la producción, organización, transformación, comercialización y desarrollo humano. En todos los casos, prevé que participen los productores y los diversos agentes del sector rural, especialmente aquellos grupos y regiones tradicionalmente marginados.

Para el cumplimiento de sus disposiciones, la Ley establece el Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural Integral (Sinacatri), al cual le asigna la responsabilidad de coordinar la elaboración y ejecución del Programa Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural Integral. Además, establece el Servicio Nacional del Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural Integral (Senacatri), instancia de dirección, programación y ejecución de las actividades de capacitación y asistencia técnica (artículo 47). A la luz de estas disposiciones, el Programa Nacional de Capacitación Rural Integral nace como obligación jurídica concreta del Sinacatri y como instrumento para orientar y dirigir las acciones en materia de capacitación y asistencia técnica.

México es un país con profundas desigualdades, además de dar prioridad a los sectores industrial y de servicios sobre el agropecuario, situación que se ha visto reflejada en políticas públicas claras hacia el campo que permitan la evolución del extensionismo.

La revisión de los programas en la materia que ha impulsado el gobierno federal en México señala que, de manera gradual, se ha desatendido la responsabilidad de poner al alcance de los productores rurales servicios de capacitación y asistencia técnica y de extensionismo.

El mundo rural está experimentando numerosas transformaciones, el extensionismo rural requiere de continuidad, involucrando a las instituciones y a los productores en el logro del desarrollo sustentable, así como fortalecer las relaciones interinstitucionales y las capacidades y competencias del extensionista.

NOTAS

1. Acuerdo por el que se dan a conocer los lineamientos del componente de Desarrollo de Capacidades y Extensionismo Rural, Diario Oficial, consultado el 05 de Marzo de 2012 disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5183862

2. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) 2005, Análisis de políticas agropecuarias y rurales “Papel PRODESCA en la Promoción de un Mercado de Servicios Profesionales para el Desarrollo Rural “, pp 15-18 consultado el 15 Noviembre 2011, disponible en: http://www.sagarpa.gob.mx/programas2/evaluacionesExternas/Lists/Otros%20Estudios/Attachments/6/servicios.pdf

3. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) 2005, Análisis de políticas agropecuarias y rurales “Papel Prodesca en la Promoción de un Mercado de Servicios Profesionales para el Desarrollo Rural“, pp 15-18 consultado el 15 Noviembre 2011, disponible en: http://www.sagarpa.gob.mx/programas2/evaluacionesExternas/Lists/Otros%20Estudios/Attachments/6/servicios.pdf

4. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) 2011, “Análisis del extensionismo Agrícola en México”, pp. 4 consultado en Septiembre 2011, disponible en: http://www.sagarpa.gob.mx/desarrolloRural/Documents/EXTENSIONISMO/ESTUDIO%20OCDE%20EXTENSIONISMO.pdf

5. Programa Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo Rural, consultado en enero de 2012, disponible en: http://www.sagarpa.gob.mx/programassagarpa/Paginas/default.aspx#

6. Presupuesto de Egresos de la Federación, consultado el 13 de Marzo del 2012, disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5169843&fecha=07/12/2010

7. Presupuesto de Egresos de la Federación, consultado el 13 de Marzo del 2012, disponible en: http://dof.gob.mx/index.php?year=2011&month=12&day=12

8. Acuerdo por el que se dan a conocer los lineamientos del componente de desarrollo de capacidades y extensionismo rural, Diario Oficial, consultado el 14 de marzo de 2012 disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5183862.

9. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Constitución publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917, consultada en febrero 2012, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf

10. Ley de Desarrollo Rural Sustentable, consultado el 16 de marzo de 2012, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/235.pdf

11. Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural (INCA RURAL), 2011, consultado en noviembre de 2012, disponible en: http://www.inca.gob.mx/?page=leyes_aplicables www.inca.gob.mx

* Gladis Ugalde Vitelly. Licenciada en Dirección y Administración de Empresas por la Universidad del Valle de Cuernavaca. Cuenta con estudios de especialización del sistema calidad ISO-9000-2000. En su experiencia profesional destaca su desempeño como Subdirectora Administrativa en el Gobierno de Estado de Morelos y como Administradora en los Servicios de Salud de esa entidad federativa. Anteriormente fue Subdirectora de Estudios de Competitividad del CEDRSSA.


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