SALA DE PRENSA. PA. Morelia, Michoacán, 20 de abril de 2007
ASENTAMIENTOS HUMANOS IRREGULARES
1. Aspectos generales del origen de los asentamientos humanos irregulares.
La Reforma Agraria se concibió para resolver el problema de la tenencia de la tierra y acabar con los latifundios de un país eminentemente rural.
Según el Censo de población, en 1921 México tenía 14 millones 335 mil habitantes, de los cuales, 9.9 millones, 68.8%, vivían en localidades de menos de 2,500 habitantes. Esa proporción disminuyó en forma paulatina: a 66.5% en 1930 y 26.5% en 1995, es decir, 31 puntos porcentuales en 45 años.
El crecimiento explosivo de la población urbana y la protección de las tierras de los núcleos agrarios por parte del Estado, originó un conflicto que se resolvió mal, por la vía de los hechos. Ante la imposibilidad de realizar transacciones legales con la tierra ejidal y comunal, la presión social por el suelo para construir vivienda se tradujo en la invasión, generalmente consentida, y en algunos casos violenta, de las áreas ejidales y comunales que rodean a las ciudades.
Este fenómeno se manifestó con fuerza a partir de los años sesenta, cuando la población urbana creció 54%. Como las ciudades no tenían reservas territoriales, las áreas circunvecinas de ejidos y comunidades representaron la opción más cercana y generalmente más barata. Se generó así un crecimiento anárquico, en el que la ocupación de las áreas rurales y su transformación en suelo urbano se realizaron en contra de lo que señalaban las reglamentaciones vigentes.
2. Panorama general del desarrollo urbano
El Programa Nacional de Desarrollo y Ordenación del Territorio 2001-2006 establece como objetivo específico para consolidar la política de Suelo y Reserva Territorial “Integrar suelo apto para el desarrollo como instrumento de soporte para la expansión urbana satisfaciendo los requerimientos para la vivienda y el desarrollo urbano”. (1)
EL Programa reconoce que 15% de la demanda de suelo no se atiende por parte del sector formal, lo que propicia la irregularidad y el hacinamiento con el consecuente costo social, económico y ambiental sumamente alto.
Hay estimaciones que indican que al menos 50% del área urbana actual de las ciudades, se ha desarrollado a partir de asentamientos irregulares. Si bien pareciera que este fenómeno fuese extraordinario, en la realidad se le ubica dentro del procedimiento habitual de ocupación del suelo, por lo que el Estado ha instrumentado en paralelo a la aparición de asentamientos irregulares, programas para su regularización.
Cabe destacar que los asentamientos irregulares ocurren en todo tipo de propiedad, es decir pública, privada y social. Sin embargo, a medida que las ciudades crecen sobre terrenos rurales es más frecuente la ocupación de tierras ejidales y comunales.
No existe un dato preciso por entidad federativa y a nivel nacional del número de asentamientos irregulares ubicados en los núcleos agrarios, pero se pueden emplear estimaciones a partir de la información derivada de encuestas.
Con base en una encuesta realizada por el desaparecido Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, el 21.4% de los casi 30 mil núcleos agrarios del país, tenía asentamientos humanos irregulares, en promedio 4.7 por cada núcleo.
A nivel regional, en siete estados (Veracruz, Chiapas, Michoacán, Oaxaca, Guanajuato, Jalisco y Colima) se concentra 43.3% del total de núcleos agrarios. En estos se detectaron 3 mil asentamientos irregulares, es decir, 48.4% de los asentamientos irregulares de todo el país.
(CUADRO 1)
En estos estados se encuentra 36% (42 de 117 ciudades) de las ciudades con más de 50 mil habitantes, incluidas zonas metropolitanas y 32% con decretos de expropiación publicados en el Diario Oficial de la Federación de 2000 a 2006, lo que indica que se está atendiendo la irregularidad.
En sentido contrario, en seis estados (Baja California, Baja California Sur Aguascalientes, Distrito Federal, Nayarit y Morelos) el número de núcleos agrarios es de 4%. Sin embargo, tienen proporciones elevadas de asentamientos irregulares. Estos estados tienen 33 decretos de expropiación publicados en el Diario Oficial de la Federación de 2000 a 2006, lo que equivale a casi la totalidad de los asentamientos irregulares.
(CUADRO 2)
Comparando ambos grupos de entidades, se observa que donde existen mayor número de núcleos agrarios, también es donde el promedio de asentamientos irregulares por núcleo es mayor y por ende debe haber mayor atención. En contraste, donde existen menos núcleos tienen menor promedio pero la proporción de asentamientos irregulares a nivel estatal es elevada, no obstante aquí también será necesario atender la irregularidad pero con menores recursos.
(GRÁFICA 1)
Ante este panorama, se hace evidente la necesidad de identificar todos los mecanismos de regularización de la tenencia del suelo, que son aplicados por las diferentes entidades públicas tanto en el sector agrario como en el urbano.
El crecimiento urbano sigue dándose principalmente por la vía irregular con sus efectos negativos. La irregularidad es una práctica y hecho cotidiano en la construcción de las ciudades no dentro de la previsión racional, sino que es la fuerza de los hechos lo que modela el aprovechamiento del suelo urbano. Esta ilegalidad es propiciada por los propietarios y poseedores de predios y tolerada, y a veces promovida, por las autoridades que debieran aplicar los planes y la ley.
La diversidad de las respuestas de los gobiernos estatales ante el fenómeno social, parece no responder a las distintas problemáticas urbanas. Por ejemplo, hay sólo 17 estados que cuentan con organismos en materia de desarrollo urbano, y otros 15 estados no disponen en sus estructuras administrativas de organismos que pudieran articular su acción y respuesta a una política nacional de suelo y reservas territoriales.
En cuanto a los planes de desarrollo urbano no presentan una actualización permanente, ni en todos los casos se ha logrado una sincronía plena entre la planeación socio económica, la ambiental y la desarrollo urbano.
En el proceso de incorporación de ejidos al tejido urbano, frecuentemente se ha excluido de los beneficios a los ejidatarios. La disposición a asociarse por parte de los desarrolladores es incipiente y desigual y aquí se da un área de oportunidad que la Procuraduría Agraria impulsa en la actual administración del presidente Felipe Calderón.
Colocados en la realidad, aún debemos esperar importantes movimientos migratorios hacia las ciudades, por lo que se tiene que crear una oferta de suelo urbano suficiente para todos los sectores de la población. Los programas de regularización deberán seguir instrumentándose para atender el rezago y los asentamientos humanos que sigan generándose al margen de la normatividad.
CAMBIO DE RUMBO
En los primeros años del siglo pasado, menos de dos mil familias poseían alrededor del 87 por ciento del territorio nacional. Durante la revolución de 1910-1917, surge uno de los reclamos más sentidos, una reforma agraria que reconociera la legitimidad de las posesiones comunales y que restituyera las propiedades despojadas a los pueblos pero, sobre todo, que repartiera los enormes latifundios que se habían establecido en el país.
De estas demandas sobre la tenencia de la tierra, se origina el artículo 27 de nuestra constitución del cual arranca el reparto agrario que duró tres cuartos de siglo y concluye en 1992. Como todos sabemos, en ese año se le da un cambio fundamental al régimen agrario con la modificación del artículo 27, ya que se abrió la posibilidad de que los ejidos y comunidades pudieran modificar su estatus jurídico para dedicarlas a fines distintos a lo agropecuario.
Al mismo tiempo que este cambio, el gobierno emprende la certificación de la tierra repartida y con la correspondiente entrega de documentos a los legítimos propietarios. De este modo, fueron certificadas poco más de 100 millones de hectáreas que ahora están en posesión de sujetos agrarios que disponen de seguridad y libertad para darles el destino que consideren mejor para sus intereses.
Como una parte culminante y esencial en esta serie de cambios, el presidente Felipe Calderón instrumenta políticas para impulsar el Desarrollo Rural Sustentable, es decir, que la tierra repartida, certificada y escriturada o titulada se vuelva más productiva en beneficio de la población rural y de los diversos sectores sociales y económicos. En otras palabras, que el campo se transforme en el sostén digno y suficiente para el desarrollo de todos los mexicanos.
Precisamente, con base en este cambio de rumbo es posible visualizar un reordenamiento del crecimiento urbano del país bajo la rectoría del sector agrario, los gobiernos de los estados, el municipio, los ejidatarios y comuneros y los desarrolladores o empresarios.
Es oportuno, por lo tanto, en el espacio de este Congreso Nacional de ingenieros civiles referir el marco jurídico sobre ordenamiento territorial.
Frecuentemente se habla de regularización de asentamientos humanos como un solo proceso. Sin embargo, puede consistir en dos procedimientos distintos en su naturaleza jurídica: 1- La regularización de la tenencia de la tierra y 2- La regularización en términos de la legislación urbana.
La regularización de la propiedad del suelo es un acto eminentemente jurídico, cuya finalidad es la tenencia segura de la tierra. Cualquier terreno es susceptible de contar con un título de propiedad debidamente inscrito en el Registro Público de la Propiedad, Registro Agrario Nacional.
La regularización urbanística se refiere a la asignación de usos urbanos al asentamiento por parte de las autoridades correspondientes. Contar con un título de propiedad de un terreno de ninguna manera significa poder darle cualquier uso, esa posibilidad está regulada por diferentes leyes, reglamentos, planes y programas emitidos por diferentes órdenes de gobierno. La autorización para destinar un terreno a usos urbanos implica factibilidad de dotarlo con infraestructura, servicios y equipamientos públicos.
Existen terrenos que por sus condiciones físicas, vocación, ubicación o régimen de propiedad, no pueden ser destinados a determinados usos urbanos como la habitación, el comercio y los servicios, por lo que su regularización debe descartarse de origen.
Antes de establecer las alternativas de regularización, se debe mencionar aquellos casos de asentamientos humanos que no pueden ser regularizados, de conformidad con las leyes, reglamentos y normas vigentes, por lo que deben ser desalojados y/o reubicados.
ASENTAMIENTOS UBICADOS SOBRE TERRENOS QUE PRESENTEN RIESGOS NATURALES
Asentamientos ubicados sobre terrenos que se encuentren afectados por obras, tales como: líneas de alta tensión, ductos etc.
Asentamientos ubicados sobre áreas naturales protegidas, que cuenten con una declaratoria expedida por cualquier orden de gobierno bajo la figura de:
 Reserva de la biosfera.
Parque nacional.
Monumentos naturales.
Áreas de protección de recursos naturales.
Áreas de protección de flora y fauna.
Santuarios.
Parques y reservas Estatales.
Zonas de prevención ecológica de centros de población.
Asentamientos ubicados en terrenos federales que sean de uso común o que resulten útiles para destinarlos al servicio público, tales como:
Playas marítimas.
Zona federal marítimo terrestre.
Puertos, bahías, radas y ensenadas.
Diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos, cuando sean de uso público.
Los causes de las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional.
Riberas y zonas federales de las corrientes.
Presas, diques y sus vasos, canales, bordos y zanjas, construidos para la irrigación, navegación y otros usos de utilidad pública, con sus zonas de protección y derechos de vía, o riberas.
Caminos, carreteras, puentes, y vías férreas que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidas en la ley federal de la materia.
Las plazas, paseos y parques públicos cuya construcción o conservación esté a cargo del gobierno federal y las construcciones levantadas por el gobierno federal en lugares públicos para ornato o comodidad de quienes los visiten, y
Demás bienes considerados de uso común por otras leyes que regulen bienes nacionales.
Asentamientos ubicados en terrenos en donde los planes y programas de desarrollo urbano prohíban usos del suelo habitacionales, comerciales o de servicios; o bien, sean consideradas zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda o amortiguamiento, especialmente en áreas e instalaciones en las que se realizan actividades riesgosas y se manejan materiales o residuos peligrosos.
Asentamientos humanos ubicados en zonas que por sus características topográficas, geológicas, hidrológicas o de ubicación no se considere técnica o económicamente factible la dotación de servicios públicos como agua potable, drenaje, energía eléctrica y vialidad.
(CUARDRO 3)
El procedimiento a seguir para la expropiación de terrenos de propiedad social establece:
1.- Que la expropiación debe ser promovida ante la Secretaría de la Reforma Agraria
2.- El promovente de la expropiación deberá acercarse, desde el inicio del proceso a la SRA para obtener la asesoría necesaria.
La figura jurídica de la expropiación le permite al gobierno federal, a partir de un acto de autoridad, disponer de terrenos ejidales o comunales para destinarlos al establecimiento de obras de infraestructura necesarias para el desarrollo nacional, procurando conciliar los intereses de la sociedad con el titular de los bienes.
Es necesario identificar cuáles son cuatro elementos de la expropiación sobre tierras ejidales o comunales:
La causa de utilidad pública que determina la expropiación.
Los sujetos, es decir el expropiante y el expropiado, el primero invariablemente es la autoridad federal; el titular del Poder Ejecutivo, en el cual está depositada la facultad de determinar, por decreto, la expropiación. El sujeto expropiado es el núcleo agrario de población propietario de la tierra.
El bien objeto de la expropiación es la tierra misma, que se destinará a la satisfacción de la causa de utilidad pública.
La indemnización, que es la cantidad de dinero que se recibe a cambio de la tierra materia de la expropiación.
Sin embargo, si bien se menciona que la expropiación es la figura jurídica que permite ordenar los asentamientos irregulares, también debe considerarse prioritariamente, el ordenamiento efectivo del espacio urbano por la vía preventiva mediante actividades que produzcan la oferta legal de tierra para la constitución de reservas territoriales.
La Ley Agraria establece que los núcleos agrarios pueden beneficiarse de la urbanización de sus tierras desincorporándolas del régimen ejidal o comunal al que están sujetas, toda vez que esto les permite ofertar dichas superficies legalmente y en condiciones de justo beneficio.
La ley también establece que cuando los terrenos de un ejido o comunidad estén ubicados en el área de crecimiento de una ciudad, podrán beneficiarse de su urbanización siempre y cuando estén considerados en el Plan de Desarrollo Urbano Municipal, el destino que pretenda dárseles sea compatible con el uso del suelo asignado y se ajusten a las leyes y reglamentos en la materia.
La incorporación de superficies aptas de origen ejidal y comunal al desarrollo urbano se sustenta esencialmente en procedimientos que dependen de la libre voluntad de las asambleas, atendiendo al destino que se les haya otorgado al momento de su delimitación, destino y asignación para efectos de su certificación.
En este orden de ideas, la Ley Agraria considera la desincorporación del régimen ejidal de las tierras de uso común y de las tierras parceladas, con el fin de posibilitar el desarrollo inmobiliario mediante la tramitación del procedimiento correspondiente, privilegiando la participación directa de los propios sujetos agrarios en los proyectos, ya sea de manera individual o colectiva.
La alternativa que tienen los núcleos agrarios para emprender alguna acción tendente a comercializar las tierras parceladas es la adopción del dominio pleno, aplicable exclusivamente a los ejidos.
En este caso, la ley no establece como condición que la Procuraduría Agraria se manifieste sobre el particular. La adopción del dominio pleno es un procedimiento relativamente sencillo, pero que involucra la participación del núcleo agrario. Otro mecanismo contemplado en la ley es la aportación de tierras de uso común, las cuales cuentan con protección especial, ya que están consideradas como inalienables, imprescriptibles e inembargables por lo que su aprovechamiento lo prevé el artículo 75 de la Ley Agraria, es decir, mediante su aportación para la constitución de una sociedad civil o mercantil.
CONCLUSIONES
Es innegable que las ciudades ejercen un gran impacto sobre la población rural; son los principales centros de distribución de los productos agrícolas y, a su vez proveedores de bienes y servicios. La complementariedad campo-ciudad es hoy en día más importante para acceder al desarrollo. Un desarrollo que nos permita alcanzar mejores niveles de vida es una meta insoslayable para el Gobierno Federal. Es necesario por tanto llegar a una reforma urbana. Cuando nuestra economía se basaba en la agricultura, se originó la proclama de Zapata “tierra y libertad”. Este movimiento dio lugar a la reforma agraria que dotó de tierras a millones de personas y sentó las bases para la propiedad y los derechos agrarios.
Ahora, México es un país eminentemente urbano, podemos referirnos sin duda, a la necesidad de reformular la reforma urbana.
Esto implica un mejor hábitat, vivienda, servicios, democracia y, sobre todo, mejores niveles de vida. Esto es, el acceso libre y bajo condiciones de equidad a los bienes y servicios fruto del avance del proceso de urbanización, esto se refleja en el ordenamiento territorial. Es necesario garantizar que el uso del suelo que se otorgue al suelo sea compatible con su aptitud y evitar la ocupación en zonas frágiles y de riesgo, así como asegurar la existencia y disponibilidad de los recursos naturales.
La Procuraduría Agraria tiene ante sí la oportunidad irrenunciable de respetar la voluntad de los ejidos, acompañándolos en la aplicación de programas de organización y capacitación, que respalde la integración de tierras ejidales a al desarrollo urbano ordenado y sustentable. No hay forma de separar la coexistencia de un México urbano y el México rural, por ende debe ser prioritario que se beneficien los habitantes de las ciudades y también los legítimos propietarios de la riqueza agraria del país.
Es tarea fundamental de la Procuraduría Agraria tutelar el valor social de la tierra, que hoy es un elemento productivo y medio de vida de millones de campesinos, pero también se debe considerar que el desarrollo urbano y la producción de vivienda debe beneficiar a solicitantes de bajos recursos, es decir, vivienda popular. |
