Al magistrado Pablo Monroy

El 26 de octubre de 2016 se publicó el Decreto 418/2016 en el que el Poder Ejecutivo de Yucatán declaró al estado como zona libre de cultivos agrícolas con organismos genéticamente modificados. El decreto fue impugnado por la Federación a través de la controversia constitucional 233/2016, argumentando que se invadía su esfera de competencias. Esta controversia, bajo la ponencia del ministro Franco, se sesionó hasta el 12 y 13 de agosto de 2019. El problema jurídico central fue determinar si la facultad para emitir los acuerdos relativos a las zonas libres de cultivos agrícolas con organismos genéticamente modificados debía atribuirse al ámbito local o al federal.

El proyecto proponía que conforme al artículo 90, fracción II, de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados (LBOGM), correspondía a la Federación, a través de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación –hoy Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural–, la facultad exclusiva para declarar las zonas libres de organismos genéticamente modificados; que la participación de los gobiernos de los estados se limitaba a su opinión en el procedimiento de declaración, así como a la vigilancia de la ley y a la celebración de acuerdos o convenios relacionados con la vigilancia de los riesgos que pudiera ocasionar la liberación de este tipo de organismos. Por ello se concluía que, ni constitucional ni legalmente, el Poder Ejecutivo del estado de Yucatán tenía facultades expresas para declarar zonas libres de organismos genéticamente modificados.

La Suprema Corte, al resolver este caso, podía haber adoptado una posición federalista y protectora de las facultades originarias de las entidades federativas, conforme al modelo constitucional de 1917 y revertir la tendencia legislativa centralizadora y delegatoria de los mecanismos de distribución de facultades en leyes generales, intensificada desde el sexenio del presidente Fox, y progresivamente avalada la Suprema Corte en diversos precedentes. Sin embargo, en lugar de fortalecer este modelo de facultades originarias, particularmente en materias que tienen impacto directo en el territorio de las entidades federativas, reforzando la cláusula de facultades expresas, limitativa de la Federación, contenida en el artículo 124 constitucional, adoptó la posición contraria.1

Ilustración: Patricio Betteo

En los dos días de discusión, solamente la ministra Piña y el ministro González Alcántara se manifestaron en contra de la propuesta, con argumentos similares en el sentido de que las facultades de los estados en la materia eran concurrentes con las de la Federación, y que el decreto emitido por el ejecutivo local debía ser declarado válido. Coincidieron en que la LBOGM no distribuía competencias, sino que solo coordinaba las facultades de los estados y de la Federación, por lo que, en términos del artículo 124 constitucional, los estados tenían la facultad originaria en la materia al no contar la Federación con una facultad expresa. El ministro González Alcántara criticó la propuesta al señalar que invertía la cláusula residual y bajaba directamente a la ley para definir la facultad como eminentemente federal, pero que la ley no podía de ningún modo federalizar una facultad concurrente que no estaba expresamente atribuida desde el artículo 73, fracción XXIX-G de la Constitución a la Federación. La ministra Piña adicionó el principio precautorio como fundamento material del ejercicio de la facultad, lo que permitía a las entidades establecer una política estatal de protección al medio ambiente y desarrollo agrícola sustentable de riesgo cero en relación con los organismos genéticamente modificados.

El resto de los ministros se pronunció a favor del sentido propuesto, aunque con argumentos diversos. Todos se apartaron de la metodología para llegar a la conclusión de invalidez y coincidieron en la falta de estudio de constitucionalidad. El ministro Laynez y el entonces ministro Medina Mora señalaron que la bioseguridad era una materia federal y transversal que colindaba con las de salud y fitosanitaria. La ministra Esquivel reconoció la concurrencia en la materia, pero indicó que la intervención de las entidades debía darse en el marco de la LBOGM para lograr la uniformidad de criterios pues, de lo contrario, se generaría incertidumbre y arbitrariedad en salubridad, comercio y protección al ambiente. Los ministros Aguilar y Pérez puntualizaron la naturaleza competencial del problema y la necesidad de un estudio más amplio sobre la función, respectivamente. El ministro Gutiérrez aceptó que la materia era concurrente, pero que la LBOGM la había agotado en el artículo 90, sin dejar espacio a las entidades federativas para legislar. El ministro Pardo aceptó que era una materia concurrente desde la Constitución, pero que la ley había atribuido a la autoridad federal la facultad de establecer zonas libres y a las entidades federativas la de emitir una opinión. El ministro presidente Zaldívar precisó que, las leyes generales de salud y equilibrio ecológico, que eran parámetro de regularidad constitucional y excepción a la regla del artículo 124, habían establecido las atribuciones con las que contaban los estados, pero no habían facultado al gobernador del estado para emitir este tipo de decretos.

Finalmente, el ministro Franco aceptó algunas de las críticas y ofreció reforzar, en general, los argumentos del marco competencial, tanto para justificar que se trataba de una facultad federal, como para que el legislador pudiera distribuir las facultades en la materia. Adicionalmente, la mayoría acordó la realización de un exhorto al Poder Ejecutivo federal para dar respuesta a los requerimientos por parte del estado de Yucatán sobre el tema.

Con esta resolución la Suprema Corte evidencia su entendimiento del sistema federal como la subordinación de las entidades federativas a la Federación, con una incomprensión del significado de la concurrencia. Continuó en su tendencia a la delegación y desconstitucionalización de los mecanismos de distribución de facultades, ignorando las facultades originarias de los estados. Lo más desafortunado es que el análisis de la Corte no partió de la Constitución y de las facultades ahí formuladas, sino del peso otorgado al ejercicio legislativo federal y a una pretendida necesidad de homologación de algunas facultades, usando a las leyes generales como la herramienta para lograr este objetivo, vulnerando el sentido original que la Constitución les otorgaba como salvaguarda del pacto federal y no como vía para la intrusión en los ámbitos de competencia local. Si bien hubo dos ministros en la minoría que defendían las facultades originarias de las entidades, sus argumentos no se enfrentaron por parte de la mayoría, simplemente se desconocieron dando preferencia al mencionado modelo delegado y de supremacía federal. Se insiste que este entendimiento vacía de sentido el sistema de distribución de facultades establecido en la Constitución, otorga una prevalencia indebida a la Federación en el ejercicio de cualquier facultad y desplaza a las entidades en cuanto así lo decide el legislador federal. En este caso concreto, se despojó al estado de Yucatán de su facultad para determinar lo que puede cultivarse en su territorio y sus consecuencias, tanto ambientales como sociales, a través del mal uso del concepto de concurrencia para la centralización de una facultad que constitucionalmente corresponde tanto al ámbito federal como al estatal.

Raúl Manuel Mejía Garza
Profesor Asociado en el CIDE e investigador asociado del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho A.C.

Laura Patricia Rojas Zamudio
Investigadora asociada del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho A.C.


1 Esta tendencia centralizadora y delegatoria se explica con más detalle en el libro: Federalismo(s). El rompecabezas actual, Fondo de Cultura Económica, 2018, colección Política y Derecho, de los autores de este texto.