PALOMA VILLAGÓMEZ Y LUIS MONROY.GÓMEZ.FRANCO. NEXOS.
El Censo del Bienestar (CB) empezó antes que el sexenio de la Cuarta Transformación. Sería el instrumento toral para el diseño e instrumentación de la política social del país durante este período. Representaría el ejercicio de recolección de información sobre las necesidades económicas y sociales de las personas más extenso y detallado en mucho tiempo. También sería un instrumento central para dar seguimiento y evaluar el impacto de la nueva política social.
El 18 de mayo de 2020, la Coordinación General de Programas para el Desarrollo dio a conocer el documento metodológico y algunos resultados de la cobertura del levantamiento. Esta publicación, hay que decirlo, ocurre después de una gran presión externa para difundir la información relacionada con el diseño y el operativo, y no como el resultado de una buena práctica que debería estar instalada en todas las instituciones públicas, como parte de la cultura de transparencia. A pesar de que la controversia por conocer los detalles de este ejercicio realizado con dinero público comenzó hace meses, e incluso llegó a instancias que apelan al derecho a la información, no fue hasta que la pandemia colocó al CB bajo el reflector que las autoridades hicieron públicos más detalles sobre el instrumento.
Ilustración: Raquel Moreno
Es así que, a más de un año de su inicio —el 29 de septiembre, de acuerdo con el texto publicado— sabemos en qué consistió y qué resultados tuvo. O casi, porque la información publicada no está a la altura de las expectativas. El sitio electrónico de referencia aloja solamente un documento de redacción apresurada que detalla el diseño conceptual y metodológico previo al operativo, resultados generales de su cobertura (dos cuadros) y muchos videos con testimonios sobre la labor de los servidores de la Nación, encargados de su levantamiento. No hay cuestionarios, no hay tabulados básicos, no hay información sobre el balance del operativo de campo —cómo verdaderamente ocurrió, no cómo se planeó—, no hay manuales de los entrevistadores, de los verificadores o de los supervisores y, por supuesto, no hay base de datos.
Es decir, la información difundida continúa siendo insuficiente para entender cabalmente qué ocurrió y provoca más preguntas que las respuestas que ofrece. En lo que sigue analizamos algunas piezas de la nueva información y sus posibles implicaciones para el uso del instrumento, particularmente en el marco de esta coyuntura de emergencia.
1. La razón de ser del censo del bienestar, de acuerdo con los documentos liberados y las declaraciones dadas en su momento, es servir como instrumento para identificar a la población potencial de los programas insignia de la nueva administración, los Programas Integrales para el Desarrollo.
El documento metodológico apunta que este proceso de identificación consistió en dos partes: A) La verificación de padrones de los programas de transferencias monetarias más relevantes de la administración pasada (en particular Prospera, Proagro y Pimaf) y B) La identificación de población susceptible de recibir los nuevos programas sociales. Cada parte se llevaría a cabo en dos periodos diferentes: la primera del 29 de septiembre al 30 de noviembre y la segunda del 1 de diciembre al 30 de abril.
Sin embargo, con la información disponible es imposible saber si en efecto ese fue el periodo del operativo de campo, pues sólo contamos con un documento ex ante. Si atendemos a lo dicho, el levantamiento duró seis meses y 20 días, por lo que efectivamente debió terminar en abril, pero entonces llama la atención que, como veremos abajo, no haya alcanzado la meta proyectada en el tiempo calculado inicialmente. Un documento metodológico formal sobre el operativo real debería explicar este desfase.
2. A pesar de que, de acuerdo con el documento, en algún momento el CB se propuso hacer honor a su nombre y alcanzar a toda la población mexicana estimada entonces —es decir, 32 millones de viviendas y 119 millones de personas—, de acuerdo con lo dicho por el titular de la Coordinación General de Programas para el Desarrollo y los documentos disponibles, sólo llegó a casi 26 millones y medio de viviendas. ¿Por qué no se alcanzó la meta proyectada y, en su caso, con qué criterios se recortó el levantamiento?
Dado que el reporte metodológico presentado es un diseño teórico y no empírico del operativo, no sabemos qué pasó con las viviendas que quedaron fuera ni sus características. Por otro lado, como la falta de datos impide perfilar a los hogares que sí fueron entrevistados, no podemos asegurar que estos 26 millones de domicilios coincidan al menos con los criterios de priorización territorial —por no decir focalización— del levantamiento referidos en el documento: concentración de población en pobreza, población indígena y violencia.
3. Sabemos por los documentos disponibles que el principal mecanismo para aproximarse a campo fue a través de una validación de los padrones de los programas sociales previamente existentes. Si bien nunca se mencionó que ésta sería una de sus finalidades y en la narrativa pública del censo se planteó que se iniciaría de cero, parece una decisión sensata reconocer el trabajo elaborado por los predecesores y aprovechar los recursos al alcance. Sin embargo, esto implica un riesgo previsible: reproducir las fallas señaladas durante varios años a dichos padrones, especialmente en términos de sesgos de diseño de los programas, problemas de integración de los listados y errores de exclusión e inclusión en la selección de beneficiarios.
La crítica al sesgo rural de Prospera sigue siendo vigente y, en virtud de que Proagro y Pimaf también se orientan a la actividad agrícola, es posible suponer que el Censo del Bienestar pudo haber subestimado las necesidades de la pobreza urbana, que no es sólo cuantitativamente mayor sino cualitativamente distinta. De nuevo, el problema es que con la información disponible en este momento, no podemos afirmar que dichos sesgos fueron eliminados o si aún se encuentran presentes.
Vale la pena señalar que estos sesgos podrían haberse corregido con el segundo objetivo, la búsqueda de nuevas y nuevos beneficiarios de la oferta programática de esta administración. Sin embargo, no es claro si este operativo —que parece que tuvo una temporalidad distinta al primero— también incluye a hogares que señalaban contar con algunos de los programas anteriores. El documento es confuso en este sentido y omite desglosar el total de cuestionarios levantados según su clase que, según el documento, puede ser: A) El tipo de operativo —verificación o identificación— y B) El programa social del que el o la entrevistada era susceptible de ser beneficiario. No está de más señalar que seguimos sin conocer los cuestionarios y a estas altura es difícil entender por qué.
4. Con el fin de identificar a los posibles nuevos beneficiarios que no estaban en los padrones anteriores, el censo señala que se emplearon estrategias de muestreo no probabilístico por bola de nieve. Esta técnica implica el encadenamiento de casos por referencias cruzadas y es sumamente útil para estudios sobre fenómenos poco extendidos en poblaciones pequeñas. Sin embargo, no es del todo claro que sea la mejor estrategia de muestreo para cubrir exhaustivamente poblaciones con altas probabilidades de presentar la característica de interés (ser pobre, indígena, o vivir en territorios violentados). Dado que el mismo documento reconoce que todos los territorios del país cumplen con al menos una de estas condiciones (página 5), es difícil imaginar que su población no requiriera algún tipo de apoyo, lo que hace suponer que una técnica tipo “barrido” —es decir, como los censos— habría sido más precisa e incluso justa.
En este caso, el hecho de que los servidores de la Nación fueran originarios de las mismas regiones, puede ser un acierto en términos de su conocimiento de la zona y el rapport con las personas entrevistadas, pero presenta múltiples conflictos éticos para la selección de posibles beneficiarios y el documento lo reconoce. Servirse de las referencias de otros entrevistados puede reducir este problema, pero no es suficiente como criterio de selección. Había mucho en juego.
Por desgracia, nuevamente, los resultados presentados no indican la distribución de las entrevistas según tipo de levantamiento —verificación o identificación de nuevos beneficiarios—, así que no podemos conocer el alcance preciso de esta técnica en los territorios donde fue aplicada.
5. Finalmente, si bien el documento deja claro que la utilidad del CB se reflejaría en la elaboración de los padrones de beneficiarios de la nueva administración durante 2019 y 2020, la contingencia sanitaria obligó al gobierno federal a acelerar su estrategia de política social. Ello implicó adelantar la selección de beneficiarios a partir del censo —con criterios de priorización aún desconocidos— y a dispersar los recursos correspondientes. A un año de concluido el ejercicio, no sabemos cuánta población verificó tener los programas sociales anteriores, cuánta transitó a los nuevos ni cuánta sería susceptible de ser incorporada a cada uno de los 11 Programas Integrales para el Desarrollo que corresponden al sector de desarrollo social.
En el contexto de la pandemia, lo anterior plantea, por lo menos, dos preguntas. La primera es ¿cuántas personas que, de acuerdo con el CB, requerían un apoyo en 2018-2019 lo recibirán en 2020 en el marco de la contingencia y cuántas quedarán pendientes? Tomemos el ejemplo de los créditos a la palabra, de los cuáles sólo se entregará un millón, a pesar de que el censo identificó cinco millones que lo necesitaban, en palabras de sus propios operadores. La población pendiente puede ser mayor, tanto por los excluidos del levantamiento, como por los que lo necesiten ahora debido a los efectos de la crisis, independientemente de si fueron entrevistados o no. Dado el efecto negativo de la contingencia sanitaria en la actividad económica, no es descabellado suponer que este segundo grupo se ha incrementado sustancialmente, en tanto que dichos créditos se presentan como una alternativa para paliar la pérdida de ingreso corriente.
Esto nos lleva a la segunda pregunta: ¿Cuántas personas que no fueron entrevistadas en 2018 -2019 lo requieren ahora y, ante la falta de mecanismos alternativos, están siendo doblemente excluidas? Al emplear al censo como el mecanismo de acceso a los distintos programas sociales del gobierno, se vuelve crucial entender las razones que llevaron a que determinados hogares quedaran fuera del registro. En el contexto de la pandemia esta información equivale a conocer el lado “ciego” de la respuesta de política pública, y entender si dicha “ceguera” es por diseño (y si es así, si es justificada) o si es fruto de que no se concluyó el levantamiento como se pensaba. La ausencia hasta el momento de una estrategia para alcanzar a la población que no se encuentra registrada en el censo no hace sino agravar las consecuencias de este hueco de información.
Esta información es imprescindible para monitorear de manera pública y transparente el cumplimiento de la meta de llegar con al menos un programa social a 25 millones de hogares, correspondientes al 70 por ciento de la población, según los cálculos presidenciales. ¿Estos hogares están el censo? ¿Son parte de los 26 millones de viviendas a los que finalmente alcanzó a llegar? Si no, ¿habría que incluir a los no entrevistados?
Con esto queremos decir que el Censo del Bienestar no puede ser el único instrumento para determinar quién puede recibir apoyos, ni durante la emergencia ni durante todo el sexenio. El instrumento no refleja las necesidades actuales de la población, ni es claro que esté alineado a los impactos diferenciados a escala sectorial y territorial que tiene la crisis económica. Más aún, tampoco es claro que haya captado las necesidades existentes antes de la pandemia o que no esté reproduciendo los sesgos de la anterior estrategia de política social.
Estos cuestionamientos no demeritan de ninguna forma el esfuerzo de funcionarias y funcionarios que, desde el territorio, conocen las necesidades y los pesares de la población de sus comunidades. Nuestra preocupación es justo la contraria: que esos esfuerzos no tengan el efecto deseado debido a las limitaciones del instrumento que está sirviendo de guía. Dicho instrumento, no está de más señalarlo, se trata de un bien público, por lo que su diseño y características son elementos de interés general. En medio de la tormenta, nos preocupa que la brújula que guía a la política pública no esté bien calibrada.
Paloma Villagómez Ornelas y Luis Monroy-Gómez-Franco
